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我国劳动法以劳动关系为基础构建其调整范围和保护体系。当前，未被纳入劳动关系范畴的部分从业人员（以下简称“非劳动关系特定人员”）主要包括新就业形态人员、家政服务人员、超龄就业人员、实习生等群体。这些人员具有两个主要特征：一是在法律关系上，他们与用人单位或平台企业之间缺乏明确的标准劳动关系，或其法律地位存在一定争议（如新就业形态人员、超龄农民工等）；二是在用工形态上，相当一部分人员相对稳定地依托单一用人单位或平台企业提供服务，且受到一定程度劳动管理。区别于传统劳动关系，他们在遭遇职业伤害时往往面临保障缺失困境。 非劳动关系特定人员规模庞大
随着数字经济发展和人口结构变化，我国劳动力市场正发生深刻变革，其中非劳动关系特定人员已形成规模庞大、构成多元的群体。 不具备劳动关系的新就业形态劳动者。根据全国总工会调查数据，新就业形态人员数量达到8400万人。按照人社部《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》的分类，新就业形态人员与平台企业的关系可以分为劳动关系、不完全符合劳动关系和民事关系三种情形。2022年7月1日，新就业形态人员职业伤害保障试点（以下简称“新职伤”）正式启动，截至2024年底7省市7个平台企业累计参保人数已超过1000万人，由此推断，全国范围内不完全符合劳动关系或处于民事关系状态的新就业形态人员数量达到数千万规模。 家政服务领域汇聚着庞大的从业大军。商务部数据显示，全国家政服务从业人员规模约3000万人，而市场的实际需求超过5000万。这个群体的工作场所主要在私人家庭，与家政企业、家庭雇主的关系多被界定为劳务关系或民事关系，显著区别于标准劳动关系。 超龄就业人员群体日益壮大。一方面，部分企事业单位的专业技术骨干或管理人员退休后，被原单位或其他机构返聘；另一方面，数量更为庞大的超龄农村转移劳动力，由于养老金水平偏低等原因，仍不得不留在劳动力市场，大量从事物业、保洁、环卫等工作岗位。尽管缺乏准确统计数据，但全国超龄就业人员规模同样达到数千万级别。按现有法律法规规定，超龄就业人员一般不与用人单位构成劳动关系。 实习生大量涌入劳动市场。根据教育部和人社部有关数据，2024年职业教育在校生（中职、高职以及技工院校）约3422万人，当年毕业生超过1000万，职业学校学生实习是职业教育不可或缺的组成部分，因此预计每年职业学校实习生数量超过千万。此外，数量更为庞大的普通高等教育在校生中，也有相当比例通过各种形式参与实习。实习生与实习单位之间通常签订实习协议，明确不构成劳动关系。 就业见习人员规模庞大。此外，近年来，人社部等部门针对离校2年内未就业高校毕业生和16-24岁的登记失业青年开展了百万就业见习计划，就业见习人员与用人单位不形成劳动关系。从地方实践来看，非劳动关系特定人员还包括了志愿者、社区（村）工作人员、规培医学生等多个群体。 非劳动关系特定人员面临工伤保障缺失困境 作为职业人群，非劳动关系特定人员面临职业伤害风险，有的人群甚至风险较高。比如，家政服务因为职业特殊性，工作时间灵活，地区差异性大，客户路途远近及其他不确定因素多，在工作期间摔伤、割伤、刺伤、烫伤、烧伤以及被猫狗抓伤、被服务对象侵害等均有可能发生。部分新就业形态人员如网约配送员由于工作性质涉及道路交通，事故发生率也较高。 由于缺乏工伤保障机制，一旦发生事故伤害，容易引发责任纠纷和陷入保障困境。比如，学生实习过程中，发生职业相关伤害，将涉及学校、实习单位和学生之间的复杂关系，易引发责任认定和赔偿纠纷，不利于实习工作的开展和学生权益保障。家政服务领域的职业伤害易引发从业人员与家庭雇主及家政企业之间的纠纷，不利于雇主放心使用家政服务、从业人员安心从事家政工作、家政企业专心提高服务质量，最终不利于家政服务业健康规范发展。 他们多从事劳动密集型工作，是家庭生计重要来源，自身抗风险能力较弱。从来源构成来看，新就业形态人员、超龄就业人员、家政服务人员等非劳动关系群体中，很大一部分以农村转移劳动力、城镇失业人员为主，职业学校超70%学生来自农村。一旦遭遇严重职业伤害导致伤残或死亡，极易使家庭陷入经济困境，增加因伤返贫风险，影响社会和谐稳定及乡村振兴、共同富裕目标实现。 非劳动关系特定人员工伤保障的试点实践 近年来，国家和地方层面积极行动，针对非劳动关系特定人员的工伤保障难题，开展了形式多样、各具特色的试点探索，主要包括国家层面组织的职伤试点和各省份自行开展的非劳动关系特定人员自愿参加工伤保险试点。 试点“新职伤”。2022年7月1日“新职伤”试点正式启动，这是国家层面牵头组织的试点，在全国选取了北京等7个省市以及美团等7家平台企业参加。职伤试点是在统一的工伤保险制度框架体系下的政策创新和技术创新，确保了社会公平和制度可持续发展。主要创新点体现在：一是根据平台企业和新就业形态人员的关系，明确了平台企业的参保缴费责任，新就业形态人员个人不缴费。二是适应新就业形态人员流动性大的特点，借鉴建筑业“按项目参保”理念，平台企业本月缴上月单量保费，新接单人员也能获得保障，做到“每单必保、每人必保”。三是适应新就业形态人员流动性较大、按单计算报酬的特点，采取按单计算保费方式，完全突破传统工伤保险按月工资总额缴费方式。同时，按单缴费也为职业伤害确认提供了基准，职业伤害确认情形紧紧围绕接单和送单过程。四是适应平台企业总部运营、线上化管理的特点，采取“总对总”模式，平台企业以省为单位、将每日订单信息报送给全国信息平台，全国信息平台将各省有关信息回传各省，在各省完成参保登记，平台企业根据每月汇总信息向各省缴费。五是适应平台经济对效率的要求，采取购买商保经办服务方式，充分发挥商业保险公司优势，同时实现业务流程创新，通过平台APP“一键报案”，以及职伤确认、劳鉴和待遇支付“一件事”集成办理，全面提高办事效率。“新职伤”试点已取得初步成效，切实保障了新就业形态人员职业伤害权益，特别是对重大伤亡事故兜底保障功能得到有效的发挥。同时，也分散了平台企业经济风险，对促进平台经济规范健康发展发挥了积极的作用。 地方自行开展的试点。非劳动关系特定人员有用人单位或平台依托，因此有一定条件纳入现行工伤保险制度。据不完全统计，广东、浙江、江苏、山东、四川、北京、天津、上海、重庆、湖南、陕西、辽宁、安徽等省市已经出台了非劳动关系特定人员自愿参加工伤保险的政策。实践中，超龄就业人员也是特定人员中参保人数占比最高的。主要原因在于：一方面，招用超龄返聘人员的单位多为效益较好企业；另一方面，用人单位也有动力为其单项参加工伤保险。以广东省为例，超龄就业人员参保人数占所有参保非劳动关系特定人员的60%-70%。在自愿参保政策下，有关参保缴费、工伤认定、劳动能力鉴定和待遇支付等相关业务流程基本按照《工伤保险条例》有关规定执行。从各省份试点情况来看，政策总体可行，但也存在一定的问题。一是需要提高用工单位参保积极性。由于是自愿参保，并且要求用工单位承担缴费责任，部分用工单位从成本、事务性负担等角度考虑，不愿意为从业人员参保，宁愿采取商业保险等更灵活方式。二是存在逆向选择和道德风险问题。放开单独参加工伤保险渠道后，部分企业钻政策空子，将原本应当参加五险的职工改为单参工伤。同时，自愿参保政策导致风险高的企业参保、风险低的不愿参保，给基金收支平衡带来一定压力。 非劳动关系特定人员工伤保障的发展思路和建议 由于我国工伤保险制度从计划经济时期转轨而来，制度设计初期以国企职工为主要考虑对象，因此工伤保险待遇水平较高、工伤保险与用人单位绑定紧密等特点明显，制度向庞大的灵活就业人员扩展还面临较大难度，但可以优先考虑有用人单位或平台企业依托的非劳动关系特定人员的保障问题。尽管均为非劳动关系人群，但不同人群法律性质定位有所不同，保障思路应有所差异。其中，新就业形态人员“新职伤”试点已明确强制参保，未来要进一步划定范围；2024年全国人民代表大会常务委员会批准的《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》已明确规定应保障超龄就业人员工伤权益，意味着超龄就业人员的工伤保险和劳动关系脱钩，将纳入法定参保范围；其他人群还主要依赖于自愿参保政策，但由地方自行试点，存在一定问题，应有国家层面的指导性文件。因此，未来对于非劳动关系特定人员的工伤保障问题，要分类施策。 新就业形态人员职业伤害保障试点要稳步扩面，并逐步形成制度。扩省份和扩行业内的企业均相对简单，因为已有试点经验，但不同行业情况差别较大，扩行业则相对困难。扩大“新职伤”试点覆盖面，在行业方面可以首先重点关注家政服务业，家政服务从业人员数量较为庞大，且大部分业务已通过线上化渠道运营，未来可以稳慎探索该行业“新职伤”试点，包括明确家政服务新就业形态劳动者的定义，界定好参保人群范围，初期可设置一定的门槛，将有一定规模的互联网家政服务企业纳入试点范围，并且在业态上以“日常保洁”为主。经过试点检验，“新职伤”制度总体可行，主要是费率、职伤确认情形、待遇项目等制度参数的优化调整，未来要进一步理清基金、平台企业、新就业形态人员、商业保险等不同主体之间的关系，并做好职伤和工伤以及其他社保制度的衔接，使制度走向成熟定型。 要出台超龄就业人员参保政策文件。2024年全国人大常委会批准的国务院延退办法第六条规定，用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，应当保障劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益。这是首次从法律层面对保障超龄就业人员基本权益提出要求，下一步需要出台具体的参保政策文件。在参保政策设计上，单位招用的超龄就业人员原则上应与一般职工适用相同的工伤保险制度框架，但可根据其群体特征进行适当创新调整。当前政策制定的核心难点在于是否要有参保年龄限制。若不设年龄上限，基金风险会较高，尤其是《工伤保险条例》第十五条第一款。随着年龄增加，突发疾病死亡的风险在增加，在较高的工亡待遇水平下，这一条款的争议会进一步增多。反之，若设定年龄限制（如70岁），虽可控制风险，但超过限制年龄的超龄就业人员将再次陷入保障真空，引发新的社会公平性质疑。因此政策制定需要在风险控制与权益保障之间寻求平衡。 对于其他非劳动关系特定人员工伤保障要加强顶层设计。目前各地自行试点，已取得不少有益经验，但也存在制度不统一、人群攀比等弊端，应加强国家层面的顶层设计，出台相应的指导文件，逐步统一规范各地参保政策，包括参保人群范围、待遇政策等。在自愿参保前提下，关键是要提高用人单位的参保积极性，同时完善相关规定和做好跨部门的协同监管，避免逆向选择和道德风险问题。在条件成熟情况下，借鉴超龄就业人员做法，未来逐步将部分人群纳入法定参保范围，以更好保障其工伤权益。 |
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